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发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用

宋才发、刘伟发表:《发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用》论文
发表时间:2020-6-27 18:51:00 来源:中国新闻网 
 

      党的十八届四中全会在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,要求“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。乡规民约是乡村社会维护社会治安、调解民间纠纷、处理公共事务、实现村民自治,由村民共同商议、共同制定、共同遵守的行为规范。乡规民约是创新乡村治理的有效载体,是涵养新时代新风正气的催化器。乡规民约在乡村治理中存在的主要障碍是:在部分地区存在超越法律现象,在制定和执行过程中存在一定的冲突,乡规民约作用的发挥也存在一定的结构性障碍。乡规民约具有乡村社会秩序生成的功能,是乡村治安秩序治理的规范,是解决民间纠纷的重要机制,是乡村社会治理的制度保障。由中共河北省委政法委员会主管、河北省政法职业学院、河北省法学会主办的《河北法学》杂志,在2020年第6期首篇“专论”栏目,隆重推出宋才发、刘伟《发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用》论文。《河北法学》杂志主编冯兆蕙编审任责任编辑。

论文第一作者宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授,广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”,贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人,博士生导师。

发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用

宋才发、刘伟

        习近平在中共十九大报告中指出:要“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,实现政府与社会调节、居民自治的良性互动。十八届四中全会在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,要求“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。中共中央、国务院“2020年中央1号文件”《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》,也强调要“发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用”。所有这些表述表达了一个共同的意思,这就是在乡村治理和乡村振兴中,需要进一步提升“乡规民约”(包括“村规民约”)的法治地位和运用价值。


一、乡村社会乡规民约的约定俗成及基本内涵

        乡规民约是乡村社会成员共同制定的行为规范。乡规民约是乡村社会维护社会治安、调解民间纠纷、处理公共事务、实现村民自治,由村民共同商议、共同制定、共同遵守的行为规范。乡规民约作为乡村治理的一种行为规范,自古以来就备受关注和青睐。在我国最早的礼仪规范《周礼》中,就载有“乡里敬老、睦邻”的约定性习俗。我国最早的“乡约”,可以追溯到北宋熙宁九年(公元1076年),陕西“蓝田四吕”制定和实施的《吕氏乡约》。《吕氏乡约》在南宋时期,曾经受到“程朱理学”代表人物朱熹的高度关注,最后由朱熹撰写成《增损吕氏乡约》。历朝历代奉行“皇权不下县”的祖训规制,在我国封建社会的明、清两朝,均在县以下的乡村社会里,推行“乡规”“社约”治理。譬如,顺治时期正式宣布在全国设立“乡约”,宣讲“圣训六谕”;康熙朝颁布“上谕十六条”;雍正朝颁布《圣谕广训》,规定全国各地在乡约中予以宣讲。在国民党统治的“中华民国”时期,除了传统的“乡规”“社约”制度继续沿袭之外,还辅之以“保甲”“乡贤”制度对乡村展开治理。我国过去历史上的所有乡规民约,尽管形式上体现劳动人民的共同利益和传统社会美德,但本质上都是为维护统治者利益和统治地位服务的。1949年中华人民共和国成立后,乡规民约才回归为村民自己服务的行为准则。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第24条明确规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,加强社会主义精神文明的建设。”乡规民约自古以来就是一种约定俗成的“乡约”抑或“公约”,是乡里邻间的居民、当地社团组织成员,大家“自愿履行、自我约束、自我管理”的一种民间公约。当下的村民自治组织将原有的乡规民约,在总结提炼的基础上,再由乡间的文人抑或乡贤以成文方式予以公布,作为本村村民共同遵守的行为准则。尽管乡规民约不是法律也不同于法律,但是它的有效实施却能对法律起到辅助作用。早在1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》中,就已经使用了“村规民约”的概念。1998年正式颁布实施的《村民委员会组织法》,以及2010年修订的《村民委员会组织法》,都无一例外地保留了“村规民约”的法言法语。中国大百科全书出版社出版的《中国大百科全书》(第二版),从历史来源诸多方面对村规民约予以界定,认为它“是一种具有约束力的行为规范和行为模式”;中华书局出版的《辞海》则认为:“村规民约是一种非正式制度,其在执行过程中依靠的是自发和自愿,不具备法律约束力。”乡规民约所涉及的范围和内容十分广泛,几乎涵盖了乡村日常生产和生活的方方面面,主要包括维护正常的生产生活秩序,维护社会公德以及贯彻执行国家法律法规和上级的政策法令等。制定乡规民约完全是乡村民众自己的事情,它通过自下而上和自上而下相结合的制定方式,较好地发扬了基层社会主义民主,制定过程体现了充分的民主性和群众性,是一种很好的群众性自我教育、自我管理的有效方式。对已经过时抑或不能发挥作用的某些陈规陋习,需要运用现代民主法治的理念,对这部分乡规民约的结构、内容、程序进行与时俱进的修改完善,并及时增补符合社会发展规律的新内容,适时出台文明向上的新型乡规民约。当地政府对乡规民约的制定和修改,只能起指引和指导的协助作用,决不能超越村民的意愿越俎代庖。乡规民约功能作用的发挥,只能仰赖于乡村民众对乡规民约的自觉遵守。设立在地方的各级国家权力机构和政府机关,不能违法干预普通民众对乡规民约的遵守执行。村民自治组织研究制定乡规民约,必须以法律为准绳,乡规民约条款内容的规定,不得违反国家法律法规、政策和法令,不得违背公序良俗和社会行为准则,否则该乡规民约无效抑或予以重新修改以至于撤销。对极少数违反乡规民约规定的村民,可以依据乡规民约的规定,进行必要的批评教育抑或给予适当处罚,但是任何处罚行为都不得超越法律法规和政策的规定。

        乡规民约是创新乡村治理的有效载体。乡村社会里的每一个具体村寨,就是一个小小的共同体,是农民个体赖以生存和发展的基本单元。“乡规民约是乡村社会所具有的国家制定法之外的社会规范。”这个特殊的社会规范是以村寨全体村民的同意为基础和前提的,乡规民约实质上是乡村社会成员共同意志的产物。无论在富裕的乡村抑或贫穷的乡村,事实上都存在着由当地村民按照传统习俗制定的乡规民约,区别只在于有的是成文的,有的是口口相传不成文的而已。如有的乡规民约就规定了“村委会、村民代表会的产生办法和相应职责,村民和村委会一起共同管理村庄事务,村务公开,接受村民的监督”。“共同维护村庄整洁,认真做好包卫生、包绿化、包秩序‘门前三包’”;“维护吃水井卫生,不准在井边洗衣物、米、菜”等。这样的乡规民约既体现了乡村治理载体的重要功能,又揭示了保障基层民主的重要价值。乡规民约的存在形式可谓千姿百态、多种多样,既有部分成文的乡规民约,更多的是不成文的乡规民约,有的是民间口口相传的规矩,如家训、族规等。这些乡规民约是当地世世代代乡民生产生活的总结和提炼,也是村民们心目中的“合理制度”,更是创新乡村治理的有效载体。村民既是乡规民约制定和执行的主人,同时也是地方立法的主人。在乡村治理和乡村振兴的伟大实践中,地方政府一定要结合乡村社会实际情况,依据法治理念和法律规定的程序,把地方性法规与乡规民约衔接好、协调好、落实好,引导村民结合乡村治理的新情况、新问题,凝心聚力把乡规民约修改好、完善好。在新时代制定和修订的乡规民约,实质上已成为村民自治和基层社会自治的有效载体,成为国家为普通村民公共参与做的一种制度安排。因而自觉地把乡规民约纳入基层法治建设当中去,不仅有利于在新时代焕发乡规民约新的生命力,而且有利于促使国家法律被群众发自内心地接受和认同。乡村社会内部事务的管理和治理,需要依据法律规范来维系、管理和治理,公民的所有行为需要依照法律规范进行,尤其要把乡村的经济、政治、文化等活动纳入法治化轨道。但是乡规民约是乡村社会治理的必不可少的民间规范,乡村事务治理有乡村的特殊性,村民在某种程度上对乡规民约的认同,事实上高于对法律的认同,因而乡村法治建设和乡村治理实践活动,应当而且必须给乡规民约留出合理的发展和运作空间。从乡规民约组织形态上考察发现,我国早期的乡规民约,基本上都是依托村落等群体性社会组织,以乡间组织保障“乡间制度”的推行。譬如,我国第一部成文的乡规民约《吕氏乡约》,就是由有别于君政官府的乡人自治团体订立的。乡规民约的组织性,在本质上有益于组织秩序的生成和维护。当下需要进一步深入开展对乡规民约、家风家训方面遗产资源的搜集整理工作,有效发挥其在当下的家庭建设、乡村治理诸方面的积极作用。要以社会主义核心价值观为引领,促使乡规民约、家风家训等传统文化,在传承中华民族优秀传统美德的同时,更好地为乡村治理和乡村振兴提供文化营养、精神食粮、道德准则和法治基础。要采取农民群众喜闻乐见的方式,讲好中国故事、弘扬主旋律、传递正能量,体现礼仪传家、勤俭持家的优良传统,为乡村振兴提供坚实的文化保障和道德基础。法律对乡村社会治理与乡规民约对乡村社会约束的作用殊途同归,而且在一定程度上乡规民约比法律规范,更易于被普通民众所接受、更接地气。必须明确指出,在当下和未来一定时期内,乡村治理法治化的推进,决不能以送法下乡的方式来取代乃至废弃乡规民约,反而要使乡规民约有更大的作为、发挥更好的作用,促使乡规民约真正成为国家法律法规的有益补充。

       乡规民约是涵养新时代新风正气的催化器。乡规民约在我国的定型、发展和实际运用,实质上就是政府肯定了乡村民众自治的真实能力和必要性。“乡约正是欲以民力补充政府之力、发挥民众社会力量的一种非正式制度安排。”乡规民约的普遍践行和普遍实施,所依靠的不是国家的强制力,而是村民群众出自内心的自我约束力,以及乡村社会公共舆论的约束力。任何一个风气淳朴、社会和谐的村寨,都必然是乡规民约发挥得比较好的典型和样板。随着农村青年人大批量地进城务工,传统村寨共同体趋于剧变解体,村民自治正在一些地方发生“空转”。在乡村治理中存在一个异常尖锐的问题,就是行政村两委关系难协调,村委会决策机制和执行机制不健全。加之民主管理虚置、乡镇基层政府职能错位,乡村治理资源呈“碎片化”状态。致使村务管理、决策和监督缺乏有效的制度保障,乡村治理“内力不足、外力失灵”,在一些地方甚至出现干群矛盾日益激化的现象。在一些经济社会比较落后偏僻的地方,被冠以“风俗传统”“人情礼节”的腐败亚文化现象,如婚丧嫁娶比阔气,送礼、受礼风盛行,红白喜事相互攀比、大操大办,惊人的铺张浪费让农民群众苦不堪言。所有这些现象、矛盾的存在与激化,既败坏了社会风气和民风,也毒化、损坏了党风和政风。要进一步发挥好乡规民约在乡村治理中的法治作用,就一定要抓住乡村公共安全、公共基础设施、公共环境卫生和移风易俗重要事务不放,持续开展对模范遵守乡规民约的村民给予奖励,对违反规定的村民给予批评教育和必要的惩处,促使所有农民群众自觉地参与到乡村治理事务当中来。制定与实施乡规民约,都是约束村民日常行为的规范性规定,都是为了利用“规约”的影响力,来达到和实现强化村民法制意识和法治观念的目的。立乡规民约的旨意是敦风化俗,施乡规民约的本意是德性之治。要推动基层社会风气尽快改善和根本好转,就必须把群众勤俭节约的愿望用规则的方式确定下来,发挥乡规民约对民众的教化和促进作用。乡约制度是我国农耕社会一个原生态性传统,以乡规民约为标志的传统乡村文明,一般都是从“孝”扩展到“忠”、由“家”延伸到“国”,逐渐形成一个“保家卫国”“精忠报国”的文化谱系。新时代乡规民约对于传统文化的态度,仍然要坚持“去其糟粕、吸取精华”“吐故纳新”的原则,不断赋予乡规民约新的时代内涵,促使乡规民约成为新时代新风正气的催化器和净化器。一些优秀的乡规民约已经在约束民众的行为方式,规范基层社会生活、净化社会风气方面,发挥了功不可没、无与伦比的作用。在新时代乡村治理和乡村振兴的进程中,进一步发挥乡规民约的“树新风、立正气”作用,有助于立党风、树新风、正民风,推动整个社会风气朝着正能量方向转化。要遵循“强化道德约束,规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题”的思路,建立和完善多元主体协同共治体系,把农村基层社会多元主体纳入协同共治体系,通过多种方式和途径,使多元主体协同治理体系有效地运转起来。十九大报告提出要构建“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,实质上就是为改进农村基层社会治理方式提供了一种新的路径,即运用乡规民约推动多主体共治的乡村治理体系有效运转,实现对农村基层社会的低成本、高效能治理。


       二、乡规民约在乡村治理中存在的主要障碍

       乡规民约在部分地区存在超越法律现象。乡规民约作为乡间普通百姓自觉遵守的行为规范,其规范的范围和内容应当与国家法律、政策相一致,再好的乡规民约也只能起到对国家法律规范补充的作用,决不能超越法律规定和允许的范围,否则该乡规民约失去应有的效力。譬如,乡村村民中的小偷小摸行为,原则上说不属于法律管辖的范围。当小偷小摸行为上升为打家劫舍、盗窃抢劫行为后,其性质就发生了根本的改变,理所当然地就属于法律管辖的范畴。一旦法律介入此类案件的调查处理,往往就会与乡规民约和村民委员会发生执行上的矛盾。对于像邻里之间吵架、一般男女之间通奸的行为,司法机关持“民不告、官不究”的态度,国家法也没有做出具体的处置规定。但是当这些问题上升为违法行为之后,就超出了乡规民约调整的范围。有些地方群众仍然要依据原有乡规民约的规定处置,于是在执行上导致与国家法的冲突。笔者在乡村做调查研究时还发现,有些地方的村委会干部、村民无限扩大乡规民约的适用范围,在处理村务有关矛盾纠纷的时候,不是首先考虑法律法规的规定,而是事无巨细强调老百姓的事情就应当按照乡规民约来处置,导致个别地方出现“村规大于国法”的现象。惩罚措施是法治社会必须具有的一种治理手段,历史上从来就不存在纯粹靠道德教化而形成良好社会秩序的先例。为了保证乡规民约得到普遍遵守并具有相应的威慑力,乡规民约一般都设定了惩戒和罚款之类的强制措施。又譬如,青海省海南藏族自治州兴海县子科滩镇,青根河村的《村规民约》规定:凡非法出售易燃易爆物品和过期物品的,不仅没收一切物品,而且责令罚款1000元;凡打架斗殴、参与黄、赌、毒的人员,一律罚款200元。拉乙亥麻村的《村规民约》规定,凡提供赌博场所抑或袒护赌博者,罚一头牛和一只羊;孩子高中不毕业出家者,家长必须罚两头牛等等。然而没有任何一部法律法规授权村级干部有这样的处罚权,对于像青海省海南藏族自治州兴海县这样贫困的地方,如此苛刻的处罚无疑是欠妥的,也是不符合乡情民意的。乡规民约中规定这样强制性处罚措施,无疑也存在条文上的违法之嫌。

        乡规民约在制定和执行过程中存在冲突。依据《村民委员会组织法》关于乡规民约的规定,当下制定乡规民约需要根据国家相关法律法规和政策的规定,召开全体村民会议集体讨论、集思广益,尤其要结合本村的实际情况,把涉及本村经济、政治、文化、社会和生态诸多方面的规范,统统纳入乡规民约草稿的拟制范围,然后按再照绝大多数村民的意愿,拟制出“乡规民约”讨论稿。“乡规民约”的定稿,一定要经过全体村民的举手表决通过,并依据法定程序报送乡镇人民政府备案后才能生效。然而有极少数村寨,在制定乡规民约的时候,并没有严格按照法定程序进行,根本没有做到让全体村民讨论通过,而是沿袭传统的老办法,由村委会干部找几个当地的“秀才”抑或“笔杆子”,关起门来整出一个文字稿,村委会几个领导通过了事,以应付上级有关部门的检查考评。乡规民约的权威性,原本就是由全体村民把自身的部分权利和自由,做出让渡而形成的。任何一个没有经过民主讨论的所谓规范,最终的结果必然是“老百姓不买账”。只有做到契合当地实际、切合时代发展要求、因地制宜的乡规民约,才能受到群众真心实意的欢迎和自觉遵从。有相当一部分地方的乡规民约由于年代久远,改革开放已经40多年过去了,对其长期不做任何修改和完善工作。这样的乡规民约基本上不适应新时代经济社会发展的要求,实质上已经失去了存在的现实意义。乡规民约的制定和实施,离不开上级政府部门的指导和监督。因而在当下乡规民约制定的过程中,一般多会得到上级政府部门的关注和帮助。但是政府的帮助作用要明晰,应当以指导和引导为宜,切不可代替村民委员会和村民群众行使权利。然而个别地方政府出现越俎代庖现象,由政府包揽了村委会制定乡规民约的职责。这不仅存在着政府行为过度的违法嫌疑,而且事实上削弱了乡规民约的民主性和权威性。而在另外一些地处偏远的深山老林地区,不只是法律规范严重缺失,就连乡规民约也得不到应有地执行,严重地阻碍了基层社会治理体系的建成。

       乡规民约作用的发挥存在结构性障碍。影响和制约乡规民约功能发挥的因素很多,不只是来自某个单一的方面,可以说当下的障碍属于一个结构性问题,因为社会结构原本就是指社会个体、群体之间构成的“社会关系网络”。就当下乡村结构的现实状况展开分析,乡规民约作用发挥得比较好的村寨,那里的社会结构一般都比较简单、比较稳定,常住人口多是与历史传统、社会环境、宗教信仰等因素密切相连的世居村民。转换一个角度观察,在社会结构异常稳定的村寨,乡规民约限制乃至制约村民权益的情况较为普遍,村民维权也存在较大的障碍。而在那些社会结构异常松散乃至行将解体的村寨,乡规民约几乎难于发挥实质性的作用。即使村委会依据乡规民约给予处置,但是执行起来就难于上青天,因而村民更多的倾向于通过诉讼途径寻求权利救济。乡规民约作用发挥仰赖的权威也是多元的,比较典型的同姓宗族村寨,那里的“长老”“头人”抑或现代的“组长”“村长”,依据乡规民约的规定,一句话立马就能摆平抑或解决问题。因而乡间既有“传统型”权威,也有“法理型”权威,甚至在乡村还存在“拳头型”权威。村民一旦违背乡规民约构成社会危害,有权威的村寨执行起来就比较顺畅,否则抵制的力量足以推翻乡规民约的规定,处处都是阻力。这也即是说,乡村社会结构对于乡规民约作用发挥的影响是深刻的,而且自古以来就是“天不变道亦不变”,这种由结构性带来的实际后果,在短期内往往是无法消除的。除此之外,国家行政权力干预因素也是不能低估的。诚如清华大学民族法学研究专家高其才教授所说:“纯粹‘民治’的乡规民约未曾实践过,而且乡规民约的‘民治’属性,是建立在‘国家—社会’二元基础之上的。”在当下“乡政村治”模式的作用下,乡镇代表国家自上而下对乡村行使行政管理权,村委会则代表村民群众自下而上的对乡村实行自治权,村委会有时也实质上变成了比乡镇低一级的“行政机关”,村委会干部担负了过多的政府事务,行政权力对乡规民约的干预是显而易见的。在社会主义新时代的乡村,纯粹的“民治”方式是行不通的,也是没有存在的现实基础的。但是必须指出,行政权力对村寨具体事务干预过多,既是违背村民自治法和乡规民约规定的,也是背离国家有关村民自治制度设计初衷的。为此,就要按照十九届四中全会的要求:“健全充满活力的基层群众自治制度。健全基层党组织领导的基层群众自治机制,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,拓宽人民群众反映意见和建议的渠道,着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。”尤其要紧密结合正在有序推进的乡村振兴战略,顺势加快推进乡村治理法治化进程,让村民们有事不再习惯于“找关系”,而是遇事找法律、维权用法律,学会运用法治思维、法治方式和法治途径,依法解决乡间邻里之间的矛盾纠纷,让乡规民约的作用归位到给法律“拾遗补缺”和“必要补充”的地位。法律与乡规民约在当下乡村治理中的关系,是相互支持、相互补充、相得益彰的相互依赖关系。法治中国建设无论如何离不开广大农村的法治建设,而农村的法治建设无论如何也绕不开乡规民约作用的发挥。


       三、乡规民约在乡村治理中的法治功效

       乡规民约具有乡村社会秩序生成的功能。新时代的乡规民约是居住在同一个村寨的村民,为了治理本村寨内部的公共事务,规范本村村民与外界交往的行为,在生产生活中自发地共同订立和实施的一般规则。乡规民约作为内生于传统乡土社会的文化资源和道德规范,体现了乡村社会治理的核心内容。在我国当下的乡村治理和乡村振兴中,具有现代化社会治理资源这一新的属性。由于乡规民约是广大农村居民约定俗成的一种行为规范,是在中国特色社会主义新时代,推进村民自治、创新乡村治理的有效载体。因此,中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中强调:乡村振兴要“坚持乡村全面振兴。准确把握乡村振兴的科学内涵,挖掘乡村多种功能和价值,统筹谋划农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,注重协同性、关联性,整体部署,协调推进。”这条规定性意见,确实为新时代重塑乡规民约在乡村治理中的秩序生成功能,提供了广阔的舞台并奠定了坚实的基础。乡规民约作为乡村传统文化的组成部分,有着广泛的社会认同和深厚的群众基础,在道德约束、行为教化和农村事务管理方面的作用非常突出。应当随着乡村治理实践的有效推进,在增强乡规民约可操作性的基础上,为乡规民约注入新的活力。悠久的传统风俗习惯是中华民族的精神载体,构成了地域范围内人们的行为准则和社会规范,这种“内化于心、外化于行”的行为准则和社会规范,对人们的行为和社会秩序的运行具有极为深刻的影响。无论是在我国的南方乡村还是北方乡村,已经出现了许多诸如议事会、新家训家风、新乡贤模式,为推动政府社会治理重心向乡村基层下移,为强化农村农民群众性自组织建设发展和完善,为乡规民约秩序生成功能的时代转换提供了鲜活的实践经验。各级地方政府一定要因势利导,充分发挥自治章程、乡规民约和村规民约的积极作用,确保新时代乡村充满活力、和谐有序。近年来乡村道德失范的现象有所抬头,传统道德仍然是乡村礼俗体系的重要精神内核,地方政府必须注重发挥乡规民约在乡村振兴中的道德培育功能。能否在地方政府的指导和引导下,把乡规民约制定好、修订好并落实好,对广大村民积极参与到乡村治理实践中来至关重要。尽管乡规民约不是法律也不具备法律效力,但它是践行社会主义核心价值观、建设美好乡村的鲜活实践。因而新时代乡规民约的制定和修订,要不断地丰富乡规民约的具体表现形式,促使乡规民约更有利于实现内化其心、外化其行,凝聚人心、淳化民风的功能作用。在乡村治理新秩序功能生成的过程中,必须充分发挥村民群众的主体作用,促使村民在学法、用法、守法的过程中增强法治观念;必须依托中华传统文化的深厚底藴,着力挖掘传统道德资源,以社会主义核心价值观为引领,通过乡规民约把社会主义核心价值观融入人心,进而转化为人们的情感认同、行为方式和行为习惯,促使乡规民约更好地焕发出勃勃生机;要重建具有正确导向支撑的乡村道德体系和乡规民约,以发挥乡规民约在乡村振兴中的文化涵养功能,为新时代乡村振兴提供坚实的文化保障。

        乡规民约是乡村治安秩序治理的规范。自古以来社会治安秩序治理,在我国乡村治理体系中占有极为重要的地位。乡规民约功能具有与治安秩序的直接相关性,大多数乡规民约都包含有与维护乡村治安秩序密切相关的内容规定。譬如,我国第一部成文的乡规民约《吕氏乡约》,就包含有“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”等四条大纲,每条随附的细则,多与社会治安秩序的维护直接相关。传统的乡村治理体系多以地缘关系为纽带,进而以血缘关系、亲缘关系等特定方式,集结成较为稳固、较为封闭的地域性群体;对于治安秩序的维护,多采取“德主刑辅”的控制机制。在这样一个社会控制系统内,基本上是以道德、习俗、习惯等民间非正式的治理规范,对乡村所有主客体的行为予以控制,“形成治安原生秩序作为乡村治安秩序的基础;以制度、法律、政策等硬性的、国家正式的规范为辅助手段来规范乡村治安主客体行为,形成‘源于外部安排’的治安法律秩序。”这即是说,传统的乡规民约是以血缘关系为纽带,以儒家的道德规矩为底色的。当代乡规民约所囊括的具体内容,涉及到维护正常的生产生活秩序、社会治安、履行法律义务以及社会主义精神文明建设等。这也即是说,关于乡村社会治安规约的内容,无论传统乡规民约抑或当代乡规民约,有关乡村治安控制的条款,都是不可替代的社会治理规范。需要着重指出的是,乡规民约作为社会治安规范的控制力,纯粹来自于村民对自身权利和自由的维护,主动让渡一部分权利而形成的公共权威。这种乡村社会共同体治安权,在乡村社会是具有强制性约束力的。乡规民约作为有效实现乡村社会控制的一种方式,实质上起到了弥补国家法对基层社会控制力不足的作用。随着改革开放向纵深推进和步伐的加快,乡村社会也随之发生变迁与转型,导致乡村社会出现了诸多有悖于治安秩序维护的违规行为,在一些偏远的农村地区甚至出现挑战乡村治安秩序的违法犯罪行为。在这种情况下,国家权力机关必然要愈来愈深入地介入乡村社会,从而在本质上消解和破碎了乡村传统的“礼治”资源。当下乡村社会无一例外地在实施“‘以国家治安规范为主,民间治安规范为辅’法治思维下的多元化治安规范体系。乡村社会治安秩序更多地体现为治安法律秩序,而治安原生秩序的基础性作用有所减弱。”然而值得高度关注和重视的是,诸如乡规民约这类传统伦理道德规范,尽管它们也是为传统乡村社会治安秩序服务的治理规范。但是在中国特色社会主义新时代的乡村社会治理中,它已经被合理地融入到现代乡村社会的治安规范体制之中,继续发挥着它无可替代的维护乡村社会治安秩序的作用。社会“治安的本质是社会控制”,为维护乡村社会治安秩序而行使社会控制权的尺度和标准,就是必须科学而合理地把握治安规范。治安规范既是乡规民约的重要内容,也是社会规范的一部分,更是乡村社会治安秩序不可缺少的基本要素。乡村治安秩序是乡村社会秩序的重要组成部分,民间治安规范与国家治安规范紧密配合、相辅相成,形成了较为严密的控制网络以及完整的规范系统。譬如,作为“习惯法”重要组成部分的乡规民约,就以其维护和稳定乡村治安秩序的重要治安规范的名义,继续发挥着法律难于起到的独特作用。

        乡规民约是乡村社会解决民间纠纷的机制。我国宪法和村民委员会组织法等法律,不仅对乡规民约给予了法律认可和支持,而且赋予乡规民约必要的生存与发展空间,从法律依据上为乡规民约发挥积极作用提供支撑。《宪法》第24条和第111条的规定,就赋予农村社区必须的自治权,认定村规民约、乡规民约为自治规范。《村民委员会组织法》第10条和第38条细化了《宪法》的有关规定,在赋予村民会议制定和修改村规民约权利的同时,要求村规民约不得与国家法律法规和国家政策相抵触,村委会、驻在农村的机关和社团组织及其人员,必须无条件地遵守当地乡村的村规民约和乡规民约。乡规民约作为民间一种自治性行为规范,在缓解和调处村民之间经济纠纷、解决民间社会矛盾方面发挥了功不可没的作用。譬如,浙江省慈溪县附海镇宴庙村的《村规民约》,既规定了村民在婚姻家庭和邻里关系方面的权利和义务,也规定了一旦发生纠纷之后的解决办法。“提倡用协商办法解决各种矛盾纠纷,协商不成的,可申请到村、镇调委会调解,也可以向人民法院起诉,依法理性表达利益诉求,不得无理信访、越级信访和集体上访,不得闹事滋事、扰乱社会秩序。”乡规民约在乡村发挥实效的一般规律就是,共同体成员对乡规民约认同度较高的村寨,村民普遍认为乡规民约是包括自己在内全体成员共同智慧的结晶,是与自身利益息息相关的解决民间纠纷的机制。因而在乡规民约实施的过程中,村民一般都会自觉遵守并关注乡规民约的治理效能。即使对极少数违规者采取公开的舆论谴责和必要的经济惩罚措施,绝大多数村民都持赞同的积极态度,这在以“熟人社会”为主要特征的乡村社会里,确实能够促使乡规民约的有效落实和执行。乡规民约通常都规定了解决矛盾纠纷的主要途径和基本方式,即通过村民自行协商、村委会调解、行政机关调解以及法院诉讼的层次顺序予以解决,但通常又以协商调解为最主要的解决矛盾纠纷方式。运用乡规民约解决的民间矛盾和纠纷,大多是发生在村寨共同体内部,诸如邻里纠纷、婚姻家庭矛盾等在日常生产生活中产生的问题。尽管村寨在运用乡规民约解决这些矛盾和纠纷时,并没有也不依靠国家强制力作为后盾,主要是因为村民长期以来不习惯适用法律解决问题,习惯于依赖以乡规民约为代表的习惯法力量,依赖村寨内部形成的舆论压力抑或社区内部的强制力来解决问题。运用乡规民约方式解决这些民间矛盾和纠纷,不仅实实在在地节约了老百姓的成本开支,而且获得了比国家法律更为便捷有效的法治效力。在矛盾纠纷处置后的执行问题上,由于是在同一个村寨内部发生的,一般由村委会做出双方都能接受的调解决定,并且由村委会负责执行和督促落实。又譬如,笔者调研考察过的广西壮族自治区金秀镇,2013年5月10日起施行的《林香屯村民公约》,第17条就做出了类似规定。通过乡规民约方式就地就近解决问题,既有利于发生在乡村日常生产生活中争端的解决,又有利于促进乡村实现邻里和睦、社会和谐发展。

        乡规民约是乡村社会治理的重要保障。尽管乡规民约不具有法律效力,但是它能够通过村民的自我管理来实现乡村基层社会治理。仅从社会规范的视角看,可以说除了国家法之外,乡村治理最具权威性的行为规范就算乡规民约。乡规民约具有民主管理、民主决策、民主监督的重要功能,可以对乡村基层治理能发挥一定的保障作用。乡规民约源于乡土社会,且符合乡土社会生活实际,合理地规范和调整着乡土社会的生活秩序。在乡村基层社会治理中,起到了“民间法”的重要作用。由于新时代的乡规民约融合了国家意志的因素,从而使乡规民约融乡土性与现代性于一体,在乡村治理中具有乡村社会整合的功能。在中国特色社会主义新时代,要使乡规民约在乡村治理中发挥保障作用,村委会在组织制定和修改乡规民约的时候,尤其需要在公平民主的基础上,广泛听取村民的各种不同意见和心声,促使乡规民约满足村民日益增长的多领域、多层次、多样化的需求。需要把乡规民约的实施与乡村治理相衔接,始终坚持“以人为本、服务村民,民主公开、合法有效”的基本原则,着力解决村民最直接、最关心、最现实的问题,把“村民满意度”作为衡量和评价乡规民约是否有效的标准。2018年12月中央7部委首次联合下发《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》,“总体要求是到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约,推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制。”该指导意见对“村规民约”“乡规民约”“居民公约”的制定程序进行了详细的规定,要求对这些“乡约”的制定和修改,必须经过如下几个必不可少的环节和程序:即“征求民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布五个步骤。”“在内容上不得违背宪法和法律精神,不得妨碍和侵犯个人、集体合法权益和国家利益;在执行监督上厘清村规民约与法律、道德的关系,防止以村规民约、公民公约代替法律。”乡镇政府要加强对村规民约、乡规民约执行情况的督促检查,发挥村规民约、乡规民约在乡村治理中的保障作用,防止在执行中走样变形和流于形式。

(资料来源于中国新闻网、中宏网)


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